Wiele osób zastanawia się, czy budując dom jednorodzinny na osiedlu, którego funkcja określona jest pod zabudowę mieszkaniową może spotkać się z sytuacją, że za kilka lat w bezpośrednim otoczeniu (a nawet na samym osiedlu) wybudowany zostanie np. market spożywczy, czy hurtownia. Odpowiedź na to zagadnienie jest niejednoznaczna i nieraz dostarcza wielu praktycznych problemów w procesie stosowania prawa, w szczególności w zakresie interpretacji pojęć przez organy administracji publicznej.
Funkcja zabudowy
Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1] ustalił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przepis ten nazywany jest potocznie zasadą dobrego sąsiedztwa. Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy[2]. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie „działki sąsiedniej” należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie[3].
Uzupełnienie funkcji
Wydawać by się mogło zatem, że w miejscu, w którym dominuje zabudowa jedno, bądź wielorodzinna, niemożliwe jest pobudowanie np. marketu spożywczego o wielkości do 2000 m2. Nie jest to jednak takie oczywiste, bowiem kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym, dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę[4].
Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie.
Podsumowanie
Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej np. funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać czy też z nią kolidować.
Reasumując zatem, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Budując zatem dom jednorodzinny na pustym terenie, istnieje realna możliwość, że za kilka lat najbliższym sąsiadem może okazać się market spożywczy.
[1] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej: u.p.z.p.).
[2] A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, art. 61.
[3] wyrok NSA z 21.11.2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986
[4] Wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 539/19, LEX nr 3009343.
