Stosowanie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego rodzi problemy w przypadku, gdy adresat wniosku nie uznaje się za podmiot zobowiązany na gruncie tej ustawy do udostępniania żądanych informacji.
Zasadniczo, ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego [tekst jednolity: (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446)] zawiera regulacje umożliwiające realizację zasady jawności życia publicznego i działalności podmiotów publicznych. Określa ona zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie (art. 1). W praktyce obowiązek udostępniania informacji sektora publicznego w celu jej ponownego wykorzystania (w systemie teleinformatycznym lub na wniosek wnioskodawcy) dotyczy przede wszystkim jednostek sektora finansów publicznych, państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, niektórych innych osób prawnych, utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.
Z uwagi na istotny charakter informacji, które na podstawie tej ustawy mogą lub powinny być udostępniane, w praktyce stosowania ustawy dochodzi często do istotnych trudności interpretacyjnych. Dotyczą one m.in. sytuacji, w której adresat wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie uznaje się za podmiot zobowiązany do udostępnienia tych informacji.
Zgodnie z ustawą, podmiot zobowiązany może wydać decyzję administracyjną jedynie w przypadku, gdy odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, tj. jako podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia tych informacji wnioskodawcy z uwagi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu takiej decyzji lub gdy rozstrzyga o warunkach ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, tj. jako podmiot do tego zobowiązany udostępnia te informacje wnioskodawcy. Zobowiązany nie wydaje decyzji pozytywnych, gdy bezwarunkowo udostępnia informację sektora publicznego w celu ponownego jej wykorzystania.
Sytuacja komplikuje się, gdy adresat wniosku nie uznaje się za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji sektora publicznego w celu ponownego ich wykorzystania. Mając na uwadze generalną zasadę działania wyłącznie w granicach prawa, podmiot ten w tej sytuacji nie może wydać żadnej ze wskazanych wyżej decyzji. Skoro uznaje, że ustawa nie obliguje go do stosowania danych przepisów prawa, nie może wydawać na ich podstawie wiążących prawnie i prawidłowych decyzji, w tym decyzji administracyjnych. Pozostaje mu jedynie merytoryczna odpowiedź na wniosek – pismo informacyjne, które z kolei zaliczyć należy do typowych czynności o charakterze materialno-technicznym. Najczęściej w jego przekonaniu czynność ta kończy sprawę.
Co zatem, w obliczu odpowiedzi adresata wniosku, który twierdzi, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania, może zrobić nadawca wniosku? W praktyce, w przypadku nieuzyskania pozytywnej lub negatywnej decyzji administracyjnej, wnioskodawca składa do sądu administracyjnego skargę na bezczynność adresata swojego wniosku.
Informacja o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie może być traktowana jak decyzja administracyjna oraz nie może przybrać jej formy. Nie mieści się w katalogu spraw, którymi co do zasady zajmują się sądy administracyjne. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu z 2012 r. pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 ppsa.[1]
Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8) ppsa mówi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niewydania przez organ administracyjnych nakazanych prawem decyzji administracyjnych, postanowień oraz innych aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, wynikających z przepisów prawa.
Mając to na uwadze, skarga na bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania nie zawsze wydaje się zasadna. Najczęściej właśnie, odmienność stanowisk adresata i nadawcy takiego wniosku rozstrzygają w praktyce dopiero sądy administracyjne. Dokonują one wykładni przepisów ustawy właśnie w trakcie postępowania w przedmiocie bezczynności organu. Z uwagi na sporny charakter sprawy, zwykle na rozstrzygnięcie obie strony muszą poczekać do zakończenia postępowania w dwóch instancjach.
[1] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 928/2005, niepubl.
