Nowe Prawo zamówień publicznych (ustawa z 11.09.2019r.) reguluje zagadnienia związane z postępowaniem odwoławczym w sposób bardziej szczegółowy niż obowiązująca obecnie ustawa PZP. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy w ocenie ustawodawcy dostępność środków ochrony prawnej w dotychczasowym stanie prawnym była ograniczona. Wśród oczekiwanych efektów przyjęcia nowych przepisów projektodawca wymienia także ujednolicenie orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej i sądów powszechnych (temu służyć ma ustanowienie wyspecjalizowanego sądu do spraw zamówień publicznych) oraz zmniejszenie liczby sporów sądowych dotyczących zamówień publicznych.  Z uwagi na obszerność zagadnienia, w poniższym artykule wskazano jedynie na najistotniejsze zmiany dotyczące postępowań odwoławczych i skargowych.

Podmioty uprawnione

Zgodnie z nowymi przepisami, prawo do wniesienia odwołania przysługuje wykonawcy, uczestnikowi konkursu lub innemu podmiotowi, jeśli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów PZP (art. 505 ust. 1 Nowego PZP). Ponadto odwołanie może wnieść Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub organizacja wpisana na listę Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

Wniosek o zwrot wadium, a prawo do wniesienia odwołania

Wykonawca utraci prawo do wniesienia odwołania jeżeli skorzysta z przysługującego mu na podstawie art. 98 ust. 2 Nowego PZP prawa do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wadium. Wniosek taki może złożyć wykonawca, który wycofał ofertę przed upływem terminu składania ofert, taki którego oferta została odrzucona lub nie została wybrana jako najkorzystniejsza. Wystąpienie o zwrot wadium jest dopuszczalne także po unieważnieniu postępowania, w przypadku gdy nie zostało rozstrzygnięte odwołanie na czynność unieważnienia albo nie upłynął termin do jego wniesienia.

Podstawy wniesienia odwołania

Zgodnie z art. 513 Nowego PZP odwołanie może zostać wniesione w każdym postępowaniu na:

• niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, w tym na projektowane postanowienie umowy,
• zaniechanie czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, do której zamawiający był obowiązany na podstawie ustawy,
• zaniechanie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy, mimo że zamawiający był do tego obowiązany.

Odwołanie poniżej progów zawsze dopuszczalne

Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia odwołania w postępowaniu dotyczącym zamówienia o szacunkowej wartości poniżej tzw. progów unijnych nie jest ograniczona wyłącznie do określonych czynności lub zaniechań zamawiającego. Pod rządami starej ustawy w takich postępowaniach wykonawcy mogli zaskarżyć wyłącznie czynności wymienione wprost w art. 180 ust. 2 PZP. Katalog ten miał charakter zamknięty, a na pozostałe czynności zamawiającego nie przysługiwało odwołanie. Obecnie zatem zakres dopuszczalnego zaskarżenia czynności zamawiającego nie ma związku z wartością zamówienia, co należy ocenić pozytywnie.

Możliwość zaskarżenia pominięcia ustawy PZP

Istotną nowością jest wprowadzenie możliwości wniesienia odwołania w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania zgodnie z PZP w sytuacji gdy taki obowiązek istnieje. Zmiana ta zasługuje na uznanie pozwala bowiem na poddanie kontroli KIO przypadków udzielenia zamówienia bez przeprowadzenia wymaganej przepisami procedury. Dotychczas tego rodzaju zaniechania  spotykały się z odmową rozpoznania przez KIO, co było niezgodne z tzw. Dyrektywą odwoławczą (Dyrektywą 2007/66/WE z dnia 11 grudnia 2007r. zmieniającą dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych).

Reprezentacja

Nowa ustawa PZP utrzymuje prawo do reprezentacji odwołującego przez osoby nie będące adwokatami lub radcami prawnymi. Zgodnie z art. 510 nowego PZP oprócz zawodowych prawników pełnomocnikiem może być osoba sprawująca zarząd majątkiem lub interesami odwołującego, osoba pozostająca z odwołującym w stosunku zlecenia, który obejmuje przedmiot sprawy a także pracownik odwołującego będącego osobą prawną lub przedsiębiorcą (również nieposiadającym osobowości prawnej).

Wyrokowanie

Izba rozpatruje odwołanie co do zasady w swojej siedzibie. Wyjątkiem może być sytuacja gdy odwołanie dotyczy postępowania w sprawie zamówienia publicznego w dziedzinie obronności lub bezpieczeństwa a dokumentacja zawiera informacje niejawne. Wówczas Prezes UZP, na wniosek Prezesa KIO, może wyznaczyć inne miejsce.

Jeżeli Izba nie odrzuci odwołania podlega ono rozpatrzeniu w składzie 3-osobowym jeżeli wartość zamówienia jest równa lub wyższa od progów unijnych lub 1-osobowym gdy wartość zamówienia jest niższa. Możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady i rozszerzenie lub zawężenie składu w sytuacji gdy uzasadnia to stopień skomplikowania sprawy (art. 487 ust. 2 nowego PZP). Uchwały dotyczące zastrzeżeń zamawiającego do wyniku kontroli doraźnej albo kontroli uprzedniej Izba podejmuje w składzie trzyosobowym. Izba może wydać orzeczenie jedynie co do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Izba uwzględni odwołanie jeżeli uzna, że czynność zamawiającego narusza przepisy ustawy, co miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, konkursu lub systemu kwalifikowania wykonawców. W tym zakresie nowe PZP nie wprowadza zatem istotnych zmian. Nowością jest natomiast wyraźne przyznanie Izbie prawa do uwzględnienia odwołania w przypadku gdy stwierdzi niezgodność projektowanego postanowienia umowy z wymaganiami wynikającymi z przepisów ustawy (art. 554 ust. 1 pkt 2 nowego PZP). Uwzględniając odwołanie Izba nakazuje zamawiającemu powtórzenie zakwestionowanej czynności (lub wykonanie zaniechanej) ewentualnie nakazuje unieważnienie czynności lub zmianę projektowanego postanowienia umowy.

Częściowe uwzględnienie zarzutów odwołania

Stosownie do brzmienia art. 554 ust.2 Nowego PZP, Krajowa Izba Odwoławcza może uwzględnić odwołanie jednie w części, co należy ocenić pozytywnie (dotychczas KIO mogła je uwzględnić jedynie w całości, nawet jeśli uznała za zasadny jedynie jeden z wielu zarzutów postawionych w odwołaniu). Nadto, zgodnie z art. 575 Strony oraz uczestnik postępowania odwoławczego ponoszą koszty postępowania stosownie do jego wyniku. Dotychczas, uwzględnienie choćby jednego z szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu skutkowało uwzględnieniem odwołania w całości, co powodowało rzecz jasna, pełne obciążenie Zamawiającego kosztami postępowania. Obecnie, rozkład ten powinien być proporcjonalny. Nadto, również Zamawiający ma możliwość jedynie częściowego uwzględnienia zarzutów odwołania (por. art. 522 ust.3 i ust. 4 Nowego PZP). Dotychczas uwzględnienie odwołania przez Zamawiającego mogło dotyczyć wyłącznie wszystkich zarzutów.  Zaprojektowane rozwiązania są bardziej elastyczne i zgodne z przyjętą na gruncie innych procedur zasadą udziału w kosztach postępowania proporcjonalnie do stopnia przegrania sprawy.

Skarga kasacyjna

Na orzeczenia KIO można złożyć skargę do Sądu Okręgowego w Warszawie, który będzie jedynym sądem upoważnionym do rozstrzygania w sprawach zamówień publicznych. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy ma to zapewnić krótszy czas rozpatrywania spraw a jednocześnie wysoką jakość orzecznictwa. Opłata od skargi zostanie zredukowana do trzykrotności wpisu od odwołania (obecnie jest to pięciokrotność). Podobnie jak pod rządami starej ustawy, skargę wnosi się za pośrednictwem Prezesa Izby ale wydłużeniu uległ termin na jej wniesienie i wynosi obecnie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Dłuższy termin ma zapewnić stronom więcej czasu na rzetelną merytoryczną analizę sprawy. Natomiast termin, w którym Prezes UZP może złożyć skargę wynosi 30 dni. Sąd wydaje orzeczenie w terminie miesiąca od wniesienia skargi.

Wydanie wyroku w postępowaniu skargowym nie musi być ostatnim etapem postępowania. Zarówno strona jak i Prezes UZP mogą wnieść skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego. Przyznanie tego prawa stronom stanowi istotne novum w stosunku do obecnej ustawy, która dawała taką możliwość jedynie Prezesowi UZP.