Choć środki stanowiące pomoc publiczną niekiedy są oceniane jako „łatwe pieniądze” dla finansowania inwestycji, to w istocie powinny być oceniane jako „pieniądze wymagające uwagi”. W tym kontekście warto przytoczyć kilka z konkluzji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które zasługują na odnotowanie zarówno przez instytucje dystrybuujące środki jak i przez beneficjentów.

Studium przypadku

W dniu 5 marca b.r., Trybunał wydał wyrok(¹) w sprawie estońskiej spółki Eesti Pagar AS, działającej w branży piekarniczej. Spółka ta wystąpiła w październiku 2008 r. o udzielenie dotacji ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego do estońskiej fundacji rozwoju przedsiębiorczości (będącej organem krajowym dystrybuującej środki europejskie) na zakup i instalację linii produkcyjnej chleba, przy czym – co istotne – spółka przed złożeniem wniosku zawarła szereg umów dot. przeniesienia własności wskazanej linii produkcyjnej. Pomoc została udzielona w oparciu o przepisy o tzw. wyłączeniach blokowych (tj. regulacje dot. udzielania pomocy publicznej, która nie wymaga uprzedniego zgłoszenia Komisji Europejskiej w celu zbadania jej zgodności z rynkiem wewnętrznym Unii).

Kilka lat później ten sam organ, który udzielił pomocy, zwrócił się do Eesti Pagar AS ze wskazaniem, że pomoc została udzielona z naruszeniem regulacji dot. pomocy państwa, ponieważ ze względu na zawarcie przez beneficjenta wcześniejszych niż wniosek umów, dotacja nie wywoływała wymaganej prawem „zachęty”. Okoliczność ta została ustalona w toku ponownej kontroli projektu i skutkowała ostatecznie wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu udzielonej pomocy (w tym ze znacznymi odsetkami, które przy dotacji udzielonej w kwocie ok 526 tys. EUR wyniosły blisko 100 tys. EUR). Spółka odwołując się od wskazanej decyzji podnosiła m.in. że organ udzielający pomocy nie tylko był świadomy zawarcia problematycznych umów przed złożeniem wniosku o dotację, ale wręcz przedstawiciel organu zalecał podjęcie takiego działania. Oś sporu była związana z przepisami prawa europejskiego, w związku z tym sąd estoński zwrócił się z prośbą o ich interpretację w ramach tzw. pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Trybunał ostatecznie rozstrzygnął wątpliwości sądu estońskiego na niekorzyść beneficjenta, zaś warte odnotowania kwestie zostały wyjaśnione w dalszej części artykułu.

Wyłączenia blokowe

Pomoc udzielona Eesti Pagar miała być – w założeniu – pomocą udzieloną na podstawie przepisów o wyłączeniach blokowych(²), stanowiących wyjątek od ogólnej reguły dot. pomocy publicznej. Zasadą wyrażoną w artykułach 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest zakaz udzielania przedsiębiorcom pomocy przez państwo, chyba że pomoc taka po uprzednim zgłoszeniu przez państwo członkowskie, zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym przez Komisję Europejską.

W celu ułatwienia zarówno działań po stronie państw członkowskich, jak również zmniejszenia obciążenia Komisji Europejskiej, Komisja w oparciu o upoważnienie udzielone przez Radę Unii Europejskiej(³) przyjęła rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych(⁴). Rozporządzenie to określa gotowe „schematy pomocowe” w przypadku których Komisja przyjmuje z góry, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, a przez to może być udzielona bez jej uprzedniego zgłoszenia do weryfikacji Komisji. Z racji tego, że wyłączenia blokowe stanowią wyjątek, wyraźnie zaznaczono, że pomoc udzielona w oparciu o wskazane regulacje jest dozwolona (zgodna z prawem) wyłącznie, jeśli spełnia zarówno wszystkie wskazane w rozporządzeniu Komisji warunki ogólne, jak również wymogi przypisane do danego rodzaju pomocy.(⁵) Jednym ze wskazanych wymogów jest wywoływanie przez udzielaną pomoc efektu „zachęty”.

Na początek wniosek

Przepisy w sprawie wyłączeń blokowych wymagają, aby udzielona pomoc wywoływała efekt zachęty.(⁶) Koncepcja efektu zachęty jest wynikiem wieloletniej praktyki Komisji Europejskiej, która ustaliła, że jest to warunek konieczny dla ustalenia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Jak wyjaśnia Komisja Europejska efekty zachęty ma miejsce, gdy pomoc państwa zmienia zachowanie przedsiębiorcy w taki sposób, że podejmuje on dodatkowe działanie, którego bez pomocy państwa by nie podjął w ogóle – pomoc udzielona na pokrycie wydatków które i tak zostałyby pokryte przez przedsiębiorcę nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.(⁷)

W przypadku pomocy udzielonej na podstawie przepisów o wyłączeniach blokowych, ustalenie takiej okoliczności ma bardziej formaln charakter – zgodnie z nimi dostateczne dla przyjęcia istnienia efektu zachęty jest to, że beneficjent złożył pisemny wniosek o pomoc przed rozpoczęciem prac nad projektem lub przed działaniem objętym wsparciem.(⁸)

W przypadku Eesti Pagar przedmiotem oceny Trybunału było to, jakie zobowiązania podjęte przed złożeniem wniosku mogą być podjęte przez beneficjenta w związku z planowanym projektem. Trybunał doszedł do wniosku, że zawarcie umowy zawierającej bezwarunkowe i prawnie wiążące zobowiązanie po stronie beneficjenta, dotyczące działań bezpośrednio objętych dofinansowaniem przed złożeniem wniosku, wyklucza posiadanie przez udzieloną pomoc cechy zachęty. Jednocześnie Trybunał wskazał, że kwestia niskich kosztów uchylenia się od zobowiązania przez beneficjenta nie ma wpływu na taką ocenę. Tym samym uznano, że pomoc udzielona Eesti Pagar jest niezgodna z przepisami dot. wyłączeń blokowych z racji naruszenia wymogów ogólnych stawianych przed taką pomocą, a w konsekwencji – jest niedozwolona.

Odpowiedzialny przedsiębiorca

W przypadkach dotyczących pomocy państwa ryzyko związane z pomocą obciąża przede wszystkim przedsiębiorcę – w przypadku pomocy udzielonej z naruszeniem przepisów, beneficjent takiej pomocy jest zobowiązany do jej zwrotu wraz z odsetkami, zaś państwo członkowskie ma obowiązek podjąć „wszelkie konieczne środki” w celu uzyskania zwrotu niedozwolonej pomocy.(⁹)

W przypadku Eesti Pagar Trybunał podniósł bardzo istotną rzecz w odpowiedzi na zarzuty Eesti Pagar, że organ estoński nie tylko wiedział o istnieniu okoliczności wykluczających udzielenie spółce pomocy, ale wręcz w osobie jego pracownika zachęcał do zawarcia przed złożeniem wniosku umów faktycznie uniemożliwiających udzielenie wsparcia. Trybunał wskazał, że „podmiot składający wniosek o przyznanie pomocy powinien wpierw sprawdzić, czy spełnia warunki” przyznania mu pomocy w ramach wyłączeń blokowych. Trybunał uznał, że efektywne przyznanie pomocy w przypadku niespełniania przez wnioskodawcę wymogów rozporządzenia, nie można uznać wyłącznie za błąd organu państwa członkowskiego.

Zaufanie do organów

Również w tym samym wyroku Trybunał odniósł się do możliwości zwolnienia Eesti Pagar z obowiązku zwrotu, w przypadku gdy działał on w zaufaniu do władzy publicznej. Koncepcja „uzasadnionych oczekiwań”, choć pojawiała się wielokrotnie w zarzutach podniesionych w sprawach rozpatrywanych przez Trybunał, to jest przedmiotem zachowawczej oceny i niezwykle rzadko bywa skuteczna.(¹⁰)

Trybunał w sprawie Eesti Pagar wskazał, że „uprawnienie do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga udzielenia zainteresowanemu przez właściwe organy Unii dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. W istocie prawo to przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii, udzielając konkretnych zapewnień, wzbudziły uzasadnione nadzieje.” Z orzeczenia Trybunału można wywnioskować, że „uzasadnione oczekiwania” beneficjenta wywołane działaniem podmiotu publicznego mogą stanowić zarzut chroniący beneficjenta przed obowiązkiem zwrotu niedozwolonej pomocy państwa tylko, jeśli takie uzasadnione oczekiwania zostały wywołane przez organ Unii Europejskiej, nie zaś państwa członkowskiego.

Wskazówki dla beneficjentów

Analiza orzeczenia w sprawie Eesti Pagar pozwala na wyciągnięcie następujących wniosków:

• występując o finansowanie stanowiące pomoc publiczną* zweryfikuj, czy jest ono dokonywane w oparciu o przepisy dot. wyłączeń blokowych albo czy środek pomocowy został zgłoszony Komisji Europejskiej;

* (finansowanie ze środków publicznych na zasadach rynkowych lub finansowanie udzielone bezpośrednio przez Komisję Europejską (zob. artykuł: Innowacje z finansowaniem europejskim – Europejska Rada ds. Innowacji) nie stanowi pomocy państwa i nie podlega omawianym regułom)

• jeśli pomoc jest udzielana na podstawie przepisów dot. wyłączeń blokowych, zweryfikuj samodzielnie, czy spełniasz wszystkie wymogi podmiotowe i przedmiotowe dla uzyskania pomocy;
• jeśli planujesz finansować projekt z pomoc państwa pamiętaj, że nie możesz rozpoczynać realizacji projektu przed wystąpieniem z wnioskiem o finansowanie do państwa. Zawarcie bezwarunkowej umowy zobowiązującej do działań, które bezpośrednio miałyby zostać objęte finansowaniem organy Unii Europejskiej uznają już za rozpoczęcie projektu – jest tak niezależnie od tego jaki byłby koszt uchylenia się od zobowiązania;
• działanie organu państwa członkowskiego, nawet w najlepszej wierze, wiążące się z naruszeniem przepisów dot. udzielenia pomocy państwa, nie chroni beneficjenta przed obowiązkiem zwrotu takiej pomocy.

Przypisy:

(¹) wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 5 marca 2019 r. C‑349/17 Eeesti Pagar AS, www.curia.europa.eu

(²) W przedmiotowej sprawie było to rozporządzenie Komisji nr 800/2008/WE z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) [Dz.Urz. UE L nr 214 z 9.08.2008 r., s. 3], które zostało zastąpione w 2014 r. obecnie obowiązującym rozporządzeniem Komisji nr 651/2014/UE z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu [Dz.Urz. UE L nr 187 z 26.06.2014 r., s. 1].

(³) Na podstawie art. 109 i art. 108 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada Unii Europejskiej jest upoważniona do wydania rozporządzenia dot. zastosowania art. 107 i 108 Traktatu. Do roku 2015 było to rozporządzenie Rady nr 994/98/WE z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa [Dz.Urz.UE L nr 142 z 14.05.1998 r. s. 1], od roku 2015 jest to rozporządzenie Rady nr 2015/1588/UE z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa [Dz.Urz.UE L nr 248 z 24.09.2015 r., s. 1].

(⁴) Zob. przypis nr 2.

(⁵) Art. 3 rozp. 800/2008/WE; w obecnym stanie prawnym art. 3 rozp. 651/2014/UE.

(⁶) Art. 8 rozp. 800/2008/WE; w obecnym stanie prawnym art. 6 rozp. 651/2014/UE.

(⁷) Por. np. Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną z 2014 r.

(⁸) Art. 8 rozp. 800/2008/WE; w obecnym stanie prawnym art. 6 rozp. 651/2014/UE.

(⁹) art. 16 rozp. 2015/1588/UE.

(¹⁰) Por. wyrok Trybunału z dnia 24 listopada 1987 r. 223/85 Rijn-Schelde-Verolme (RSV) www.curia.europa.eu