Instytucja milczącego załatwienia sprawy administracyjnej w takiej postaci, z jaką obecnie mamy do czynienia w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją względnie nową. Ostatnia nowelizacja w tym zakresie miała miejsce w 2017 roku. Bez wątpienia można stwierdzić, że jest to jedna z ciekawszych konstrukcji funkcjonujących w polskim systemie prawnym. Artykuł pozwoli przybliżyć najważniejsze zagadnienia w omawianym kontekście.

Ratio legis milczącego załatwienia sprawy

Administracja publiczna jest działalnością państwa nakierowaną na zorganizowanie funkcjonowania społeczeństwa w sposób uporządkowany i sensowny. Często działania administracji wiążą się z załatwianiem różnego rodzaju spraw. Intuicyjnie można stwierdzić, że środkiem odpowiednim do rozstrzygnięcia w takim przypadku będzie decyzja. Są jednak i takie sytuacje, w których jednostka ma pewną sferę wolności czy praw, które co do zasady nie powinny być ograniczone, ale chęć skorzystania z nich musi być adnotowana odpowiedniemu organowi. Zauważono, że w takiej sytuacji nie jest niezbędne wydanie aktu administracyjnego w postaci decyzji. Wystarczy przecież brak sprzeciwu. Tak zrodziła się koncepcja milczącego załatwienia sprawy. Jest to konstrukcja o tyle ciekawa, że w tym przypadku organ nie podejmuje żadnego działania, a wbrew pozorom nie oznacza to, że sprawą się nie zajął. Milczenie jest bowiem przemyślanym zaniechaniem, które przy okazji niesie za sobą wiele zalet.

Kluczowy przepis szczególny

Art. 122a § 1 k.p.a. wskazuje, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Kompetencja do milczącego załatwienia sprawy powinna być zatem wyrażona każdorazowo odrębnie, w konkretnym przypadku wynikającym z prawa materialnego. Należy przy tym zaznaczyć, że przepis niekoniecznie musi wprost używać sformułowania „milczące załatwienie sprawy”. Co więcej, najczęściej ustawodawca posługuje się po prostu stwierdzeniem, że można realizować określone prawa czy wolności, jeżeli w konkretnie określonym terminie organ nie wniesie sprzeciwu (ewentualnie innego aktu). Treść danego przepisu wymaga więc odpowiedniej interpretacji, której rezultat wskazywać musi na możliwość posłużenia się instytucją milczącego załatwienia sprawy.

Przesłanki milczącego załatwienia sprawy

Istnieją dwie podstawowe przesłanki milczącego załatwienia sprawy administracyjnej. Po pierwsze, strona musi sprecyzować określone żądanie (trudno mówić bowiem o milczącym załatwieniu sprawy, gdy nie ma żądania, czyli de facto nie ma sprawy). Drugą przesłanką jest, wspomniany już, upływ terminu do wydania decyzji (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) lub wniesienia sprzeciwu. Jeśli termin taki upłynie, a była podstawa prawa materialnego do milczącego załatwienia danej sprawy – przyjmuje się, że organ zaniechał działania celowo, czyli chciał załatwić sprawę w omawianym trybie.

Dwie zasadnicze formy milczącego załatwienia sprawy

Co do zasady, na podjęcie działania organ ma miesiąc od doręczenia żądania strony (choć termin ten może być sprecyzowany także inaczej). Jeśli w tym czasie nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie – dojdzie do milczącego zakończenia postępowania, które jest pierwszą formą milczącego załatwienia sprawy. Jeśli natomiast w tym czasie nie wniesie sprzeciwu – będziemy mówić o milczącej zgodzie, czyli drugiej ze wspomnianych form. W konsekwencji rzeczonej, milczącej, zgody podmiot będzie mógł w pełni legalnie korzystać ze swojego prawa (wolności). Jest to bowiem forma w pełni równorzędna z załatwieniem sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Ukryta zaleta?

Istnienie instytucji milczącego załatwienia sprawy to nie tylko ograniczenie biurokratyzmu i usprawnienie prac administracji publicznej. To także pewna pośrednia, ale dość istotna zaleta dla podmiotu administrowanego. Mianowicie, określone w k.p.a. czy ustawach szczególnych terminy do załatwienia sprawy są dla organów wiążące. W związku z tym, organ nie może dowolnie manipulować terminem do załatwienia sprawy, a podmiot zainteresowany jej rozstrzygnięciem ma gwarancję, że po upływie określonego (z góry) czasu sprawa zostanie załatwiona. W takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, a do zamiany rozstrzygnięcia niezbędne staną się ekstraordynaryjne środki sprecyzowane w konkretnej ustawie.

Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy to nie decyzja!

Kwestią niezwykle ważną, a mogącą budzić pewne wątpliwości jest możliwość wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Warto podkreślić, że zaświadczenie takie w żadnym wypadku nie jest decyzją administracyjną, a jedynie pewnym potwierdzeniem stanu rzeczy ukształtowanego wcześniej. Trafnie w tym kontekście wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r. (I OSK 1778/11). NSA stwierdził, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Te przepisy faktycznie znajdują zastosowanie

Można z całą stanowczością stwierdzić, że regulacja będąca przedmiotem zainteresowania niniejszego artykułu przyjęła się i jest powszechnie stosowana. Jednym z przepisów prawa materialnego potwierdzających tę tezę jest art. 423 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Do milczącego załatwiania spraw dochodzi też w prawie budowlanym (np. zgłoszenie robót), prawie ochrony środowiska (rozpoczęcie eksploatacji instalacji), prawie telekomunikacyjnym (zatwierdzenie cenników i regulaminów) oraz wielu, wielu innych.

#prawowodne, #zmianyprawa

Źródła:

• Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021
• Szewczyk Marek, Milczące załatwienie sprawy, ZNSA 2019/5/24-43
• Hauser Roman, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Art. 122a KPA, 2020, wyd. 6/Piecha